12 stycznia 2011

Fiskus pomalowany na zielono

Podatki ekologiczne nie wzięły się znikąd. W latach 20. XX wieku Arthur Pigou, ekonomista z Uniwersytetu w Cambridge, zauważył, że póki zanieczyszczenia środowiska pozostają nieopodatkowane, będzie ich dużo, brak bowiem będzie jakiejkolwiek zachęty, by dążyć do ich redukcji. Skoro tak, państwo powinno dążyć do włączenia ich w obręb systemu podatkowego, co zmusiłoby przedsiębiorstwa do brania pod uwagę w rachunku ekonomicznym wpływu swojego działania na przyrodę. Szereg wydarzeń drugiej połowy wieku, takich jak chociażby kryzysy naftowe, katastrofa w Czarnobylu, problemy związane z dziurą ozonową czy zmianami klimatu unaoczniły, dziś zdawałoby się oczywisty, fakt – żyjemy na planecie z ograniczoną ilością zasobów i ograniczoną zdolnością do regeneracji własnych ekosystemów, które na dodatek muszą wystarczyć także dla przyszłych pokoleń. Działalność ekonomiczna człowieka przestała być widziana jedynie w kontekście powiązań i wzajemnych oddziaływań między jednostkami i grupami ludzi, kiedy zaczęto na własnej skórze przekonywać się o efektach, jakie wywołuje ona w środowisku. Kwaśne deszcze, kiepska jakość wody i powietrza, powodzie, których nie powstrzymywała regulacja rzek – wszystkie te zjawiska były w mniejszy lub większy sposób powiązane z dotychczasową formą gospodarowania. Nadszedł czas refleksji i poszukiwania narzędzi, mogących stworzyć równowagę między społeczeństwem, środowiskiem i gospodarką.

Głos dla dzieci, ryb i robotników

Jednym z pomysłów było sięgnięcie po stare, dobre narzędzie, jakim są podatki. Mając naukowe błogosławieństwo Pigou, koncepcja opodatkowania emisji zanieczyszczeń do środowiska miała dodatkowo wspólny pień z poprzednią wielką reformą kapitalizmu, jaką było utworzenie systemu ubezpieczeń socjalnych i instytucji publicznej polityki społecznej. Na pokrewieństwo to zwracają uwagę Ralf Fuechs i Christina Steenbock, zastanawiający się wspólnie nad możliwością stworzenia nowego, ekospołecznego szczebla rozwoju gospodarki rynkowej. Te dwa zjawiska łączy kwestia włączenia do procesów ekonomicznych kosztów, które do tej pory nie były uwzględniane w kosztorysach. Na przełomie XIX i XX wieku uznano za konieczne znalezienie odpowiedzi na problemy, związane z wyzyskiem pracownic i pracowników, niskimi płacami i związaną z nimi stopą życia klasy robotniczej, kiepskimi warunkami pracy oraz zdrowotnymi kosztami takiego funkcjonowania gospodarki dla osób pracujących. Regulacje prawne, opodatkowanie i ubezpieczenia społeczne, płacone w różnym w zależności od lokalnej wersji umowy społecznej stopniu przez pracodawcę i pracownika pozwoliły na podniesienie jakości pracy i życia.

Udało się zatkać jedną dziurę w wymianie gospodarczej, mającą negatywny wpływ na społeczeństwo, nadal jednak negatywne efekty (nazywane w ekonomii kosztami zewnętrznymi) dość swobodnie wyciekały przez dziurawe wiadro globalnej produkcji i wymiany. Dotychczasowe instrumentarium prawne i ekonomiczne okazywało się niedostateczne w zwalczaniu zatrucia środowiska. Próba szerszego internalizowania kosztów społecznych, będącego obiektem eksperymentu w krajach realnego socjalizmu, nie tylko nie znalazła lepszej odpowiedzi na wyzwania związane z ograniczonością zasobów środowiskowych, ale wręcz skończyła się jeszcze bardziej spektakularnej degradacji ekologicznej, symbolizowanej przez ogołocone z liści drzewa na stokach Gór Izerskich i wysychającego z powodu intensywnego nawadniania pól bawełnianych Jeziora Aralskiego. Potrzebne było wyraźne skupienie się na działaniach – od prawnych po fiskalne – które skupiałyby się przede wszystkim na tworzeniu bodźców ekonomicznych, mających mobilizować biznes i konsumentów odpowiednio do podnoszenia efektywności produkcji i bardziej odpowiedzialnej, świadomej konsumpcji.

Wspomniana już internalizacja kosztów zewnętrznych jest sednem podatków ekologicznych. Wychodzi ona z założenia, że podejmowanie racjonalnych decyzji ekonomicznych bez brania pod uwagę całości rezultatów ich podejmowania – zarówno pozytywnych, jak i negatywnych – jest niemożliwe. Szczególnie istotny staje się wpływ, jaki produkcja towarów i świadczenie usług ma na środowisko naturalne. Nadmierne jego obciążanie, koniec końców, obraca się przeciwko ludziom, wpływając na pogorszenie się ich stanu zdrowia czy nawet utraty dobytku w wyniku rosnącej ilości klęsk żywiołowych, w których człowiek ma swój udział. Kiedy zatem liberał, broniąc tezy o prywatnym charakterze działalności gospodarczej, będzie przywoływał maksymę „moja wolność kończy się tam, gdzie zaczyna się wolność innej osoby”, ekopolityk czy ekopolityczka... zgodzą się z nią, po czym bardzo szybko, za pośrednictwem przykładów kosztów zewnętrznych wskaże, że ograniczają one wolność innych i wymagają reakcji, udowadniając zresztą odpowiedzialność podmiotów gospodarczych – niezależnie od formy ich własności – wobec społeczeństwa i środowiska. Wiele nowoczesnych ruchów lewicowych – od społeczno-liberalnych po socjalistyczne – widzi związek między społecznymi a ekologicznymi kosztami zewnętrznymi, co ułatwia porozumienie w sprawie ekopodatków, nawet pomimo nierzadko silnego lobbingu przemysłu, niechętnie patrzącego na ingerencje w model „biznesu jak zwykle”.

Ekologiczna reforma podatkowa

Jedną z najważniejszych koncepcji stworzonych w obrębie zielonej myśli ekonomicznej i politycznej, często wykorzystywanej przy tworzeniu programów wyborczych i późniejszej praktyce rządowej już nie tylko przez formacje ekopolityczne, jest ekologiczna reforma podatkowa. Zakłada ona, że należy dążyć do stopniowego przeniesienia ciężarów fiskalnych z czynności ekonomicznych, które należy cenić i wspierać (najczęściej wymienia się tu opodatkowanie pracy, niekiedy także i kapitału), na te, które chcemy zwalczać – przede wszystkim zanieczyszczenia środowiska. Tego typu reforma powinna być neutralna pod względem dochodów budżetowych, służąc raczej przesuwaniu akcentów w pozyskiwaniu dochodów niż pozyskiwaniu dodatkowych środków. By jednak miała taki charakter, należy poczynić jedno, ważne założenie – że zastany system podatkowy spełnia kryteria społecznej sprawiedliwości, związanej chociażby z odpowiednim stopniem progresywności opodatkowania dochodów, sprawnie działającą redystrybucją etc. W przeciwnym wypadku należałoby bowiem albo dopracować już istniejący system, albo użyć ekopodatki jako narzędzie zwiększania dochodów budżetowych i redystrybucji. Oba te scenariusze, w okresie (rozchwianej, ale jednak) dominacji neoliberalnego myślenia ekonomicznego nie są łatwe do realizacji, ale też nie da się powiedzieć, by były nierealne. Symbolizują je, odpowiednio: zeszłoroczne obietnice wyborcze niemieckich Zielonych, dotyczące podniesienia najwyższej stawki podatku PIT z 42 do 45%, a także sugestie dotyczące rozwiązania kryzysu greckiego poprzez wprowadzenie ekopodatków, mających za zadanie naprawę tamtejszego kiepsko działającego systemu podatkowego.

Tego typu przesunięcie zobowiązań podatkowych ma za zadanie przynieść „podwójną dywidendę” - jednocześnie wpłynąć na zmniejszenie ilości emitowanych zanieczyszczeń (spalin, ścieków, hałasu), jak i doprowadzić do zwiększenia ilości miejsc pracy poprzez zmniejszenie kosztów pracy. Skala zysków w tych dwóch kategoriach zależna jest od poziomu opodatkowania i związanej z nim siły bodźca ekonomicznego. Jednocześnie – poprzez nacisk na poprawę efektywności używania zasobów, w tym poprzez ich ponowne użytkowanie czy też inwestowanie w energetykę odnawialną, ekologiczne opodatkowanie może przyczyniać się do długofalowej obniżki kosztów produkcji. O tym, że staje się to coraz ważniejszym problemem w globalnej gospodarce, mogą świadczyć dane z niemieckiego sektora przemysłowego. W roku 1993 koszty materiałowe stanowiły 38% całości kosztów produkcji, zaś koszty pracy – 27%. W 2006 roku wskaźniki te wynosiły odpowiednio 44,6% i 18,8%. Bardzo możliwe, że bez działań, mających na celu promowanie efektywności materiałowej trendy te zostaną utrzymane, co nie pozostanie bez wpływu na funkcjonowanie gospodarki tego kraju.

Przywracanie równowagi

Można by się zapytać – i pytania tego typu padają – w jaki sposób ekologiczna reforma podatkowa jest w stanie w dłuższym czasie zapewnić zrównoważone dochody budżetowe, jeśli – w wyniku zmniejszenia poziomu zanieczyszczeń – zmniejszą się potencjalne dochody z tego źródła. W odpowiedzi można wskazać na szereg efektów, do których taka reforma prowadzi. Po pierwsze, pojawia się potencjał wzrostu ilości miejsc pracy (szczególnie, jeśli jest ona elementem szerszych reform ekonomicznych, o których za chwilę), co zwiększa pulę osób płacących podatki i zmniejsza nacisk na system zabezpieczeń społecznych, chociażby zasiłków. Po drugie, zdarza się, że podczas jego wprowadzania obowiązuje okres z niższym poziomem opodatkowania. Wraz z upływem czasu można go podwyższać, wzmacniając siłę bodźca ekonomicznego. Po trzecie zaś, w wyniku internalizacji kosztów zewnętrznych i zmiany nawyków produkcyjnych i konsumpcyjnych zmniejsza się antropogeniczny nacisk na środowisko i związane z tym negatywne zjawiska społeczne. Dla przykładu – dziś w Warszawie z powodu kiepskiej jakości powietrza umiera przedwcześnie około 300 osób rocznie, a kolejne 550 musi leczyć się w szpitalu. Rozwiązaniem służącym poprawie sytuacji mogłoby być, sugerowane w miejskiej strategii transportowej, wprowadzenie odpłatności za wjazd samochodem osobowym do centrum miasta. Wprowadzenie analogicznego rozwiązania w Londynie doprowadziło do zmniejszenia natężenia ruchu o 30% a poziomu hałasu o 15%, za czym poszły także redukcje w emisji gazów cieplarnianych i szkodliwych dla zdrowia pyłów. Mniejsza ilość zanieczyszczeń oznacza mniejszą ilość osób chorujących z powodu zanieczyszczenia środowiska i tym samym pozwala na zapewnienie efektywnego funkcjonowania opieki zdrowotnej, nawet przy mniejszych zasobach finansowych. Jak widać, podatek lub opłata – niezależnie od tego, czy ustanowiony na szczeblu lokalnym, krajowym bądź międzynarodowym – może pełnić rozmaite funkcje, także środka profilaktycznego w sektorze zdrowotnym...

Podatki ekologiczne nie będą działać dobrze, jeśli nie będzie towarzyszyć im holistyczne spojrzenie. Ich transformacyjny charakter można w bardzo prosty sposób stępić, traktując je dla przykładu nie jako źródło kapitału, który można następnie inwestować w badania i rozwój czy upowszechnianie nowych, przyjaznych środowisku technologii, lecz jako źródło zasypywania dziury budżetowej albo inwestycji, niweczących ich pozytywny wpływ ekologiczny, takich jak rozbudowa autostrad. Dochody uzyskane z tego źródła przede wszystkim powinny wspierać dalsze zmiany w gospodarce, służące jej zazielenianiu i strukturalnemu dostosowaniu, ale też służyć pomocą osobom najuboższym. Te zaś często emitują względnie dużo zanieczyszczeń (chociażby paląc śmieci w ramach ogrzewania mieszkania) z powodu braku środków na mniej obciążające przyrodę życie. Jednocześnie w ostatnich latach pojawiają się na globalną skalę nowe postaci ubóstwa, takie jak ubóstwo energetyczne – sytuacja, w której dana rodzina ponad 10% swoich dochodów musi przeznaczać na energię. Wprowadzenie ekopodatków w oderwaniu od społecznej rzeczywistości może okazać się kontrproduktywne pod względem zapewniania powszechnego zakresu sprawiedliwości ekologicznej. Od lat zarówno zajmujące się zmianami klimatu NGO, think-tanki i partie Zielonych zwracają na ten problem uwagę i proponują rozwiązania, jak chociażby szeroko zakrojone projekty termoizolacji i poprawy standardów energetycznych w budownictwie. W ten sposób można zmniejszyć energochłonność budynków niekiedy nawet o 80%, co przy wzrostach cen energii z podatków ekologicznych, przyjmujących najczęściej zakres nie przekraczający 5% daje długofalowe oszczędności, korzystne zarówno dla gospodarki (mniejsze zapotrzebowanie energetyczne to mniejsza presja na konieczność budowy nowych bloków energetycznych lub na import nieodnawialnych surowców energetycznych), jak i dla społeczeństwa (niższe rachunki za prąd bez pogarszania jakości życia).

Podatkowy przekładaniec

Z powodu swej holistyczności ekologiczna reforma podatkowa wymaga każdorazowego dostosowania do kontekstu kraju, w którym jest wprowadzana. Pod uwagę brać należy wyjściową sytuację w systemie podatkowym, strukturę rynkową i dominujące sposoby produkcji energii i transportu, dwóch sektorów, w których wprowadzanie podatków ekologicznych ma już dość ugruntowaną tradycję. W epoce globalizacji nie należy również zapominać o europejskim finansowaniu inwestycji infrastrukturalnych i sposobie alokacji środków na szczeblu krajowym (w Polsce pozostającym w dużym konflikcie z zasadami zrównoważonego rozwoju) oraz kontynentalnych i międzynarodowych zobowiązaniach klimatycznych. Wszystkie te i wiele innych czynników tworzy ramę finansową, społeczną i instytucjonalną, mającą wpływ na to, jakiej wysokości i jakiego typu ekopodatki będą najbardziej skuteczne w osiąganiu zamierzonych celów. Spoglądanie na przykłady innych krajów europejskich służy znajdowaniu dobrych praktyk, natomiast debata, czy zasadnym jest próbowanie znalezienia rozwiązania zgodnego z zasadą „jednego modelu dobrego dla każdego”, w rodzaju unijnego bądź międzynarodowego podatku węglowego (jak również tego, czy nie lepiej korzystać z łatwiejszych do wprowadzenia na globalnym rynku limitów emisji gazów cieplarnianych) nie przynosi jednoznacznej odpowiedzi.

Jednym z bodaj najskuteczniejszych w osiąganiu „podwójnej dywidendy” przykładów jest okres rządów czerwono-zielonej koalicji w latach 1998-2005. To wówczas zdecydowano się na wprowadzenie nowych podatków związanych z konsumpcją elektryczności i ropy naftowej. Na zużycie energii przez konsumentki i konsumentów nałożono podatek, który – kosztując przeciętne gospodarstwo domowe 3 euro rocznie – generuje w tym czasie 2,4 miliarda euro dochodu. Pieniądze te przeznaczane są na wykup energii od indywidualnych wytwórców z rozproszonych źródeł odnawialnych po gwarantowanej, wyższej niż rynkowa cenie, gwarantującej stabilność i opłacalność tego typu inwestycji. Dzięki tego typu działań udało się podtrzymać bądź stworzyć ćwierć miliona miejsc pracy, więcej, niż wynosi suma osób, zatrudnionych w energetyce węglowej i atomowej, zaś prognozy na rok 2020 mówią o wzroście zatrudnienia w sektorze energetyki odnawialnej nawet do pół miliona osób, co oznaczałoby, że będzie zatrudniał on ich więcej niż przemysł samochodowy w tym kraju. Bardzo prawdopodobne, że już w roku 2011 uda się osiągnąć cel pokrycia 20% zapotrzebowania energetycznego Niemiec ze źródeł odnawialnych, który został wyznaczony na rok 2020 – oznacza to również istotną redukcję emisji gazów cieplarnianych z krajowej energetyki. „Podwójna dywidenda” jak znalazł. Kontrowersje po dziś dzień budzi jednak druga strona tego medalu, a mianowicie zmniejszanie poziomu składek ubezpieczenia społecznego. Reforma zdrowia za pomocą kilkustopniowego procesu „Hartz” wpisywała się w ówczesny klimat „trzeciej drogi” i akceptacji dla bardziej neoliberalnych reform sektora socjalnego. Po latach od tych reform Zieloni wycofali się z ich popierania.

Powyższy przykład pokazuje, że system podatkowy uwzględniający kwestie ekologiczne – tak samo, jak system podatkowy w ogóle – nie będzie sam z siebie gwarantował większego egalitaryzmu i realizacji zasad społecznej i ekologicznej sprawiedliwości. Nie oznacza to, że należy rezygnować z jego wprowadzania. Jak widać w przywołanego przed chwilą przykładu, może on służyć modernizacji gospodarki i tworzeniu miejsc pracy, może też wiązać się z pierwotnie nieplanowanymi efektami ubocznymi, które należy na bieżąco obserwować i korygować. Co więcej – nie jest tak, że w obliczu debat związanych z ochroną środowiska kwestie fiskalne uznać można za „apolityczną domenę ekspercką”. Nawet bowiem w krajach, gdzie silne partie Zielonych i dobrze zorganizowany ruch ekologiczny zdołały wymusić mniejszą lub większą troskę innych sił społecznych i politycznych, pomysły na zapobieganie zmianom klimatu i innym negatywnym efektom degradacji środowiska mają swoje barwy.

Ekologiczne jest polityczne

Poszczególne narzędzia polityki państwa wobec rynku, w zależności od pozycji danej formacji na politycznej scenie, będą przez nią wspierane bądź zwalczane. Dla przykładu – podczas niedawnych wyborów parlamentarnych w Wielkiej Brytanii wszystkie główne partie polityczne zgadzały się co do konieczności redukcji emisji gazów cieplarnianych, proponując inne rozwiązania, mające stymulować ten proces. Konserwatyści promowali analogiczną do niemieckiej gwarantowaną taryfę energetyczną, Liberalni Demokraci wspierali decentralizację energetyczną, opodatkowanie lotnictwa i rezygnację z budowy nowych elektrowni atomowych, podczas gdy Partia Pracy poszukiwała metod zdobycia funduszy na sekwestrację węgla (wyłapywanie dwutlenku węgla i magazynowanie go pod ziemią). Ciekawie wyglądała również różnica w preferowanych metodach promowania termoizolacji między Zielonymi, którzy chcieli, by był to proces darmowy i finansowany przez instytucje publiczne, a Liberalnymi Demokratami, preferującymi udostępnianie gospodarstwom domowym kredytów, spłacanych z zaoszczędzonych na rachunkach za energię pieniędzy. Wymienione przed chwilą przykłady pokazują, że definiowanie tego, co ekologiczne, jest również kwestią polityczną – w zależności od politycznych barw polityczka bądź polityk są w stanie wrzucić bądź wyrzucić z tej kategorii energetykę atomową bądź węglową, protestować lub popierać rozbudowę sieci autostrad i lotnisk czy skupiać się bardziej na inwestycjach zdecentralizowanych bądź wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności preferując pomysły w rodzaju paneli słonecznych na Saharze bądź położonych na morzu elektrowni wiatrowych. Za każdą tego decyzją idą kolejne, związane z ich finansowym wspieraniem bądź opodatkowaniem, co również wiąże się z kwestią dostępności środków finansowych i ich podziałem. W poglądach wielu partii, korzystających z „mody na zielone”, zawarte są takie uregulowania, które na dobrą sprawę konserwują status quo. Wynika to z braku zwracania przez nie uwagi na kwestie sprawiedliwości społecznej i ekologicznej, kluczowe, jeśli w ogóle myśli się o stworzeniu systemu podatkowego zgodnego z zasadami zrównoważonego rozwoju.

Poszczególnych rozwiązań, związanych z ekologicznym opodatkowaniem i opłatami produktowymi jest tak wiele, że nie sposób w krótkim tekście je wszystkie wymienić i pobieżnie opisać, nie wywołując ziewania na ustach wszystkich, poza być może paroma pilnymi osobami studiującymi ekonomię czy też zdradzającymi pewne zainteresowanie tą dziedziną wiedzy. Począwszy od drobnych opłat za plastikowe torebki jednorazowe w sklepach, mających na celu zmniejszenie zużycia rozkładających się najczęściej po kilkaset lat foliówek (co przestało być zmartwieniem nadwiślańskiego rządu Platformy Obywatelskiej od czasu, gdy spalanie śmieci stało się sposobem na uniknięcie unijnych kar za brak odpowiedniego poziomu recyklingu), poprzez zróżnicowaną w zależności od stopnia szkodliwości dla środowiska akcyzę na paliwo, na opłatach za energię kończąc, bodźce fiskalne dla ekologicznej transformacji gospodarki pozostają coraz bardziej rozwijającą się działką polityki podatkowej. Działką, która od czasu transformacji gospodarczej w 1989 roku jest traktowana przez kolejne ekipy rządzące w Polsce odwrotnie proporcjonalnie do potencjału, jaki posiada. Nad Wisłą nadal dużo łatwiej straszyć ekologami niż wyjść z wąskich ram imitowania sukcesów i porażek modernizacji państw Europy Zachodniej poprzez żabi skok do miana zielonego tygrysa Europy.

Tekst Bartłomieja Kozka ma być elementem książki "Podatki. Przewodnik Krytyki Politycznej". Przypisy do tekstu znaleźć można na stronie Zielonych 2004.

Brak komentarzy:

Related Posts Plugin for WordPress, Blogger...